中国法治建设年度报告2016年:立法监督 · 依法行政篇 丨 中法评
2017-07-18 02:45:59  来源:网友 司法 法治 坚定不移 中国共产党 依法治国

2016年,中国在中国共产党的坚强领导下,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚定不移全面推进依法治国,法治建设取得新的伟大成就:

坚持科学立法、民主立法,立法质量越来越好;

深入推进依法行政,严格规范公正文明执法,法治政府建设成效显著;

强力推动司法改革,完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,司法公信力进一步提升;

广泛开展法治宣传教育,健全普法宣传教育机制,全民法治观念明显增强;

不断创新发展法学教育和法学研究工作,中国特色社会主义法治文化建设成果丰硕。

本期推送选自《中国法治建设年度报告(2016)》一书,由中国法学会编著。后续将陆续推送审判、检察、公安和司法行政篇,司法体制改革篇,人权保障篇,知识产权保护篇,生态文明建设篇,法制宣传、法学教育和法学研究篇,国际交流与国际合作篇。敬请关注!

中国法治建设年度报告2016年:立法监督 · 依法行政篇 丨 中法评

关于全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

2016年,中国全国人大及其常委会共制定法律10件,修改法律24件,通过有关法律问题的决定6件,作出1个法律解释。截至2016年12月底,中国除现行宪法外,现行有效的法律共256件。

(一)加强重点领域立法

  • 制定慈善法

慈善法是社会领域的重要法律,是慈善制度建设的基础性、综合性法律。3月,第十二届全国人大四次会议审议通过了慈善法。该法的主要内容:

一是明确慈善法的调整范围,规定慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚,救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害,以及促进教科文卫体事业发展、保护环境等领域自愿开展的公益活动。

二是明确慈善组织的定义及设立程序,规范慈善组织的行为准则和内部治理,并对慈善组织的信息公开义务作出规定。

三是明确慈善募捐包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐,并重点对公开募捐作出规范。

四是明确慈善信托的备案制度、受托人的范围以及受托人、监察人的义务。

五是规范慈善财产的使用,明确慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的。

此外,还对慈善服务、慈善事业发展的促进措施、慈善活动的监督管理、服务引导以及慈善领域违法行为的法律责任等作出规定。

  • 制定境外非政府组织境内活动管理法

为了规范境外非政府组织在中国境内的活动,保障其合法权益,促进交往与合作,4月,全国人大常委会审议通过了境外非政府组织境内活动管理法。该法规定,境外非政府组织是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织,可依照本法在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动。

该法还规定了境外非政府组织在中国境内开展活动的方式、程序和便利措施,健全完善了相关管理制度和措施,重点加强对经费来源、资金使用等情况的监管,并明确了相应的法律责任。

  • 制定网络安全法

网络安全法是网络安全领域的基础性法律。11月,全国人大常委会审议通过了网络安全法。这部法律正确处理网络空间自由和秩序、安全和发展、自主和开放的关系,遵循积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针,明确了有关主管部门和企业等网络运营者、网络使用者的网络安全责任,确立了保障国家网络安全的各方面基本管理制度,为维护网络空间安全和秩序、保护人民群众合法权益提供了法治保障。

  • 制定中医药法

中医药是中华民族的魂宝,是我国医药卫生事业的重要组成部分。12月,全国人大常委会审议通过了中医药法。该法的主要内容:

一是明确中医药事业的重要地位和发展方针,规定中医药是包括汉族和少数民族医药在内的我国各民族医药的统称,明确国家大力发展中医药事业,实行中西医并重的方针。

二是发展中医药服务,保持和发挥中医药特色和优势。

三是建立符合中医药特点的管理制度。

四是加大对中医药事业的扶持力度。

五是加强对中医医疗服务和中药生产经营的监管。

六是加强中医药人才培养。

此外,还规定了支持中医药继承创新、推动和规范中医药文化传播以及法律责任等内容。

  • 制定公共文化服务保障法

公共文化服务保障法是文化领域的综合性、全局性、基础性重要法律。12月,全国人大常委会审议通过了公共文化服务保障法。该法的主要内容:

一是明确公共文化服务的范围,即由政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。

二是明确公共文化服务应当遵循的原则,即应当坚持社会主义先进文化前进方向,坚持以人民为中心,坚持以社会主义核心价值观为引领;应当按照“百花齐放、百家争鸣”的方针,支持优秀公共文化产品的创作生产,丰富公共文化服务内容。

三是明确基本公共文化服务标准和公共文化服务设施免费或优惠开放、公共文化服务公示等制度。

四是规定政府在公共文化服务工作中的职责。

五是规定公共文化设施拆除与重建的程序。

六是规定加强公共文化服务数字化和网络建设。

七是规定提高公共文化服务的效能。

此外,还对公共文化服务的经费保障、监督管理、队伍建设以及违法行为的法律责任等作出规定。

  • 制定环境保护税法

12月,全国人大常委会审议通过了环境保护税法,这是本届全国人大常委会审议通过的第一部税收法律。该法以现行排污费制度为基础,与新修订的环境保护法相衔接,按照“税负平移”的原则,明确了环境保护税的纳税人、征税对象、计税依据、税目税额和征收管理等制度。

  • 修改野生动物保护法

7月,全国人大常委会对野生动物保护法作出修改。这次修改,坚持保护优先、规范利用、严格监管的原则,进一步加强对野生动物及其栖息地的保护,完善野生动物保护管理制度和相关措施,明确禁止生产经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品,明确禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。加大对违法捕猎、经营利用野生动物及非法贸易的防范和处罚力度。

  • 修改民办教育促进法

为了推进分类管理改革、促进民办教育健康发展,11月,全国人大常委会审议通过了关于修改民办教育促进法的决定,明确对民办学校实行分类管理,不得设立实施义务教育的营利性民办学校,健全民办学校法人治理机制,完善政府对民办学校的扶持措施,并对现有民办学校的过渡问题等作出规定。

2016年,全国人大常委会还制定了深海海底区域资源勘探开发法、资产评估法、国防交通法、电影产业促进法,修改了海洋环境保护法,审议了红十字会法、中小企业促进法、测绘法修订草案和核安全法、国家情报法、电子商务法、水污染防治法修正案草案等。2016年,全国人大常委会还三次审议了民法总则草案。

(二)支持和保障相关领域改革

  • 依法作出授权决定,为改革试点工作提供依据

深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。根据“凡属重大改革都要于法有据”的精神,全国人大常委会作出关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。

明确在试点地区设立监察委员会,行使监察职权;监察委员会由本级人大产生,对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受监督;监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;在试点地区暂时调整或者暂时停止适用行政监察法和刑事诉讼法、地方组织法等有关法律规定。

全国人大常委会还作出了关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定,关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》有关规定的决定,关于授权国务院在河北省邯郫市等12个试点城市行政区域暂时调整适用《中华人民共和国社会保险法》有关规定的决定,关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定。

  • 统筹修改多部法律,持续推进相关领域改革

7月,全国人大常委会通过关于修改节约能源法等6部法律的决定,进一步优化投资审批流程,提高行政审批效率。11月,通过关于修改对外贸易法等12部法律的决定,对法律中涉及行政审批和职业资格认定等同类或者相关条款一并作出修改。这两次统筹修改法律,为深化筒政放权、放管结合、优化服务改革和推进政府职能转变提供了法律支持和保障。

2013年8月和2014年12月,全国人大常委会先后两次作出决定,授权国务院在上海、广东、天津、福建自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,并明确规定相关改革措施在“三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律”。

国务院在认真总结试点经验后提出议案,常委会于2016年9月对外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、台湾同胞投资保护法等4部法律作出统筹修改,将自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律,同时相应终止两个授权决定的法律效力。

(三)对香港基本法第一百零四条作出解释

针对香港特别行政区立法会个别候任议员在宣誓时蓄意宣扬“港独”主张、侮辱国家和民族的言行,在香港特别行政区立法会内部乃至香港社会引发的争议,全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的权力,通过了关于中华人民共和国香港特别行政区基本法第一百零四条的解释,明确该条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”,既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件;明确宣誓就职必须遵循的法定程序和内容;明确违反宣誓规定丧失就职资格的法律后果以及作出虚假宣誓或者违反誓言的法律责任。

(四)推进科学立法、民主立法

全国人大常委会注重进一步完善立法工作机制和方式方法,加强立法工作组织协调,不断提高立法工作精准化水平。

一是出台《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》,加强人大对立法工作的组织协调,充分发挥人大在立法工作中的主导作用。

二是健全法律草案征求代表意见制度,邀请代表参与立法调研、论证、审议、评估等工作,认真听取和釆纳代表的意见建议,更好发挥人大代表在立法工作中的作用。

三是制定《立法项目征集和论证工作规范》,完善立法项目征集和论证制度,推进立法工作规范化、制度化建设。

四是成立立法专家委员会,发挥立法专家顾问作用。

五是积极推进基层立法联系点建设,先后就7部法律草案和2017年立法工作计划稿征求4个联系点意见,使立法工作更加接地气、察民情。

六是召开第二十二次全国地方立法研讨会,加强对地方立法工作的指导和推动,进一步落实赋予设区的市地方立法权工作。

(五)关于全国人大常委会的监督工作

2016年,全国人大常委会依法行使监督权,坚持问题导向,加大监督力度,创新监督方式,促进“一府两院”依法行政、公正司法,保障人民群众合法权益得到切实维护,保证党中央重大决策部署得到全面落实。

  • 对法律实施情况进行检查

2016年,全国人大常委会共检查食品安全法、安全生产法、道路交通安全法、环境保护法、水法、促进科技成果转化法等6部法律的实施情况。

对食品安全法,重点检查了风险监测、风险评估、风险分级管理等预防为主、风险防范的法律制度的落实,全过程监管法律制度的落实,法律责任制度的落实,特殊食品等监管,食品安全实行社会共治相关法律制度的落实等情况。

对安全生产法,重点检查了近年来安全生产制度体系建设,安全生产法宣传贯彻,相关部门落实法律监管要求的相应措施,我国安全生产工作中存在的主要问题,有关安全生产工作的意见和建议等情况。

对道路交通安全法,重点检查了道路交通安全法的执法和执法监督,当前道路交通安全存在的突出问题,进一步提高道路安全能力和水平的措施和建议等情况。

对环境保护法,重点检查了各地各部门宣传贯彻和推进实施环境保护法工作进展,主要法律制度的落实,依法加强环境监管、推动环境治理、改善环境质量等方面釆取的措施和存在的主要问题等情况。

对水法,重点检查了农田水利建设和投入,推行节水灌溉方式和节水技术,对农业灌溉水源和工程设施保护,农村集体经济组织及其成员参与农田水利建设,小型农田水利设施产权制度改革,健全基层水利服务体系等情况。

对促进科技成果转化法,重点检查了各地各部门依法强化企业在科技成果转化中的主体作用、激励高等院校和科研机构转化科技成果、完善科技成果转化服务等方面釆取的措施,科技成果使用、处置和收益管理,职务科技成果转化奖励和报酬等方面法律制度的落实和存在的主要问题等情况。

在检查上述6部法律实施情况的过程中,常委会组成人员分别就修改法律制度及改进相关工作等提出了意见和建议。国务院和国务院有关部门高度重视这些意见和建议,提出并釆取了一系列改进和落实的工作措施。

此外,为进一步加强对“一府两院”研究处理执法检查报告及审议意见和改进落实工作的跟踪监督,督促切实解决突出矛盾和问题,全国人大常委会依法要求“一府两院”就落实整改情况作出书面或口头报告。

2016年,除听取审议国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告外,还审议了国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告,关于研究处理老年人权益保障法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告。

  • 听取和审议专项工作报告

2016年,全国人大常委会听取和审议了国务院、最高人民法院、最高人民检察院20个工作报告,涉及经济、财政、环境、司法等多个方面。

一是听取审议国务院关于2016年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告,关于国有资产管理与体制改革情况的报告,关于农林科技创新工作情况的报告等,坚定推进供给侧结构性改革,促进经济社会平稳健康发展,确保实现“十三五”良好开局。

二是听取审议国务院关于2016年以来预算执行情况的报告,关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,关于2015年中央决算的报告,关于2015年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告,关于深化财政转移支付制度改革情况的报告,审查批准2015年中央决算,审查批准国务院提出的2016年中央预算调整方案,积极推进财税体制改革和相关立法工作,促进依法行政、依法理财,切实把财政资金管好用好。

三是听取审议国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告,关于自然保护区建设和管理工作情况的报告,推动有关方面全面贯彻实施最严格的环境保护法律制度,着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题,努力促进形成绿色发展方式和生活方式。

其中,听取审议年度环境状况和环境保护目标完成情况报告,是全国人大常委会根据新修订的环境保护法第二十七条的规定首次进行,将形成制度化安排,并督促县级以上地方各级政府依法向本级人大及其常委会报告年度环境状况和环境保护目标完成情况,自觉接受人大和人民群众监督。

四是听取审议最高人民法院关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告,关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告;最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告,关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。通过加强监督,积极推动深化司法体制改革,支持和推动司法领域改革试点工作依法有序实施,进一步强化司法公开,规范司法行为,完善监督机制,提高司法公信力。

此外,全国人大常委会还听取和审议了关于“六五”普法决议执行情况、关于高等教育改革与发展工作情况、关于出境入境管理法执行情况等工作报告。

  • 加强宪法实施和监督

一是全面贯彻实施宪法宣誓制度。2016年,全国人大常委会共举行6次宪法宣誓仪式,组织新任命的23名国家工作人员进行宪法宣誓。

二是举办国家宪法日座谈会。2016年12月4曰是第三个国家宪法日,习近平总书记对“五四宪法”历史资料陈列馆作出重要指示,强调开展宪法宣传教育是全面依法治国的重要任务,要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,普及宪法知识、增强宪法意识、弘扬宪法精神、推动宪法实施。

三是推动加强宪法宣传教育。在常委会会议听取审议国务院关于“六五”普法决议执行情况的报告和相关议案时,作出关于开展第七个五年法治宣传教育的决议,明确突出学习宣传宪法,要求坚持把学习宣传宪法摆在首要位置,在全社会普遍开展宪法宣传教育,弘扬宪法精神,树立宪法权威。

  • 推进规范性文件备案审查工作

一是加强对法规和司法解释的主动审查。2016年,全国人大常委会工作机构对国务院和最高人民法院、最高人民检察院报送备案的37件行政法规、司法解释逐件逐条进行审查研究,无论是否存在与法律不一致的问题,都提出明确的审查研究意见,结合选举法修改、预算法贯彻实施、行政审批制度改革等重要事项,有重点地选取相关地方性法规开展主动审查研究,发现存在与修改后的法律不一致等问题的,及时与有关地方进行沟通,督促妥善处理。

二是认真研究处理公民、组织提出的审查建议。2016年,全国人大常委会工作机构共研究处理审查建议92件,发现存在与法律不一致问题的法规1件,并推动制定机关将修改该法规列入2017年立法计划。审查建议反馈工作逐步规范化、常态化,2016年共向28位提出审查建议的公民进行了书面反馈。对属于全国人大审查范围的法规、司法解释审查研究结束后,向建议人告知研究结论;对不属于全国人大审查范围的规范性文件提出的审查建议,转送有关国家机关处理后,向建议人告知转送情况。

三是健全备案审查工作机制。全国人大常委会工作机构制发?全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》,规范与制定机关沟通协商、提出书面研究意见、提出纠正建议等重要环节,推动备案审查工作进一步制度化、规范化。启动全国人大法规备案审查信息平台建设工作并上线试运行,为实现法规电子报备做好准备。

中国法治建设年度报告2016年:立法监督 · 依法行政篇 丨 中法评

关于依法行政

2016年,中国继续大力推进依法行政,认真贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,法治政府建设取得新成效。

(一)国务院立法工作

2016年,国务院向全国人大常委会提交了法律议案13件、决议草案2件,提请全国人大常委会审议条约(公约)10件,制定、修改行政法规8件,核准公约(协定、议定书)11件。

  • 颁布?国务院关于修改部分行政法规的决定》

为了依法推进筒政放权、放管结合、优化服务改革,国务院对取消和调整行政审批项目、价格改革和实施普遍性降费措施涉及的行政法规进行了清理,于2月公布施行?国务院关于修改部分行政法规的决定》,对66部行政法规的部分条款予以修改。2016年,国务院共取消了165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项,清理规范192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项。

  • 制定《全国社会保障基金条例》

为规范全国社会保障基金的管理运营,加强对全国社会保障基金的监督,在保证安全的前提下实现保值增值,2月,国务院通过了《全国社会保障基金条例》,自2016年5月1曰起施行。条例明确全国社会保障基金是国家社会保障储备基金,由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,并对基金的筹集、使用、管理运营、监督等环节作出明确规范。

  • 制定《农田水利条例》

为加快农田水利发展,提高农业综合生产能力,保障国家粮食安全,4月,国务院通过了《农田水利条例》,自2016年7月1曰起施行。条例确立了发展农田水利应坚持的原则,规定了农田水利规划的编制程序,制定了加强农田水利工程建设、农田水利工程运行维护、农田灌溉排水管理以及吸引社会力量参与农田水利工程建设的相应措施,明确了行为主体违反条例应承担的法律责任等内容。

  • 制定《企业投资项目核准和备案管理条例》

为规范政府对企业投资项目的核准和备案行为,加快转变政府的投资管理职能,落实企业投资自主权,12月,国务院公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》,自2017年2月1曰起施行。条例是我国固定资产投资领域第一部行政法规,主要内容:一是规范项目核准行为,二是规范项目备案行为,三是加强事中事后监管,四是优化服务,五是严格责任追究。

  • 修改《疫苗流通和预防接种管理条例》

《疫苗流通和预防接种管理条例》自2005年6月施行以来,在加强对疫苗流通和预防接种的管理,预防、控制传染病的发生、流行,保障人体健康和公共卫生方面发挥了重要作用。4月,国务院对条例作出修改,主要内容:一是完善了第二类疫苗的销售渠道、冷链储存、运输等流通环节法律制度,二是建立疫苗全程追溯法律制度,三是加大了对疫苗流通、预防接种中的违法犯罪行为和监管不力等行为的处罚及问责力度。

  • 修改《中华人民共和国海关稽查条例》

为满足对外贸易发展对口岸通关便利化的要求,6月,国务院作出对《中华人民共和国海关稽查条例》的修改,主要内容:一是增加了对海关实施稽查具有保障和支撑作用的基础性措施,二是进一步规范和优化了海关稽查程序,三是完善海关稽查职权和措施,四是明确了宽严相济惩处违法行为的原则。

  • 修改《中华人民共和国无线电管理条例》

《中华人民共和国无线电管理条例》自1993年9月施行以来,在保障无线电频率的合理开发和利用、维护无线电波秩序方面发挥了积极作用。随着我国改革的不断深入和无线电技术在社会生活各领域的广泛应用,为适应无线电管理工作的现实需要,11月,国务院、中央军事委员会对条例进行修改。

修订后的条例一是涵盖了无线电频率管理、台站管理、发射设备管理以及无线电涉外管理等方面的内容,二是完善了有效开发利用无线电频率的管理制度,三是减少并规范了无线电行政审批,四是强化事中事后监管,加大对利用“伪基站”等开展电信诈骗等违法犯罪活动的惩戒力度。

(二)依法行政工作

  • 行政复议工作

2016年,国务院共收到行政复议申请7491件(含结转2702件),办结2409件;立案审查1495件(含结转数),办结373件。继续推进行政复议体制改革和行政复议法修订工作,指导监督全国行政复议工作,对改进原级行政复议立案工作提出明确要求,开发了全国行政复议、行政应诉案件统计系统。

  • 法规规章备案审查工作

2016年,有立法权的地方人大常委会报送国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例共891件;国务院各有关部门和有立法权的地方政府报送国务院备案的规章共747件,其中地方政府规章488件、国务院部门规章259件。国务院法制办对新获得立法权的设区的市和自治州报备的法规规章进行了重点审查,并围绕“放管服”改革对已备案的部门规章进行专项审查。

  • 贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》

《纲要》印发后,国务院法制办积极进行宣传报道,在全面开展书面督察基础上,赴江苏、广东等地进行实地督察,并召开国务院部门贯彻纲要督察会议等,切实推动了纲要的贯彻落实。

  • 仲裁制度建设工作

2016年,国务院法制办进一步完善仲裁机构受理情况统计报送制度,建立仲裁违法违纪处理情况和仲裁裁决被司法机关纠错情况报送制度,完善仲裁委员会换届工作和复核制度,积极协调有关部门制定有利于仲裁发展的政策措施。司法部围绕提高仲裁公信力,制定出台《关于规范和加强仲裁机构登记管理的意见》。同时,将“制定并组织实施仲裁机构登记管理制度规定”列入司法部权力和责任清单,由中央编办网站向社会公布;将仲裁机构的设立确定为省级司法行政机关行使的行政审批事项。

  • 相对集中行政许可权改革工作

自2015年3月中央编办、国务院法制办联合发布《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》以来,我国启动了新一轮的相对集中行政许可权改革工作。天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州8个省市的试点地区的相关改革在原有基础上得到了较为深入的推进。

本轮改革中,大部分试点地区以建立独立的“行政审批局”为抓手,大幅削减了许可审批事项的数量,对许可审批机构、从事许可审批的人员实现了一定程度的精筒,在一定程度上提高了办事效率,探索建立了监管权责划分清单等。

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