特朗普新移民法案与美国移民法规的变迁
2017-08-25 05:51:50  来源:网友 唐纳德 法案 汤姆 大卫 这是
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这是选·美的第829篇文章

本文于2017年8月17日首发于澎湃思想市场栏目。

2017年8月2日,美国总统唐纳德·特朗普连同参议员汤姆·卡顿和大卫·珀杜共同公布了最新版本的《美国增强就业移民改革法案》(Reforming American Immigration for Strong Employment Act,简称RAISE法案),发出了特朗普所领导的白宫支持这一法案的有力信号。此法案如果通过立法程序得以实施,美国将效法加拿大和澳大利亚实施积分制移民审核策略,同时每年的合法移民数量将减少一半之多。然而,这个大刀阔斧的法案在隆重推出后不仅立刻遭到以民主党政治家为首的各方反对,在共和党内部同样出现分歧,目前处于搁置状态。

美国移民法规变迁简史

19世纪末20世纪初,随着外来移民带来的就业竞争不断加剧,美国国内的排外情绪逐渐高涨。如果说1882年的《排华法案》是因为华人在特定时期内的大量涌入造成了美国人的过激排外,那么入20世纪后的美国则开始逐步系统性地限制移民。1924年,美国国会通过了《1924移民法案》,这是美国建国以来第一个严格限制合法移民人数的法案。该法案在1921年的《紧急限额法》上作出修改,规定每年来自任何国家的移民人数必须低于1890年在美国国内的来自该国人口的2%。其结果是将原本每年35万的移民数量锐减一半,与此次特朗普试图推行的RAISE法案有几分相似。1924年的这项法案中将世界各国分为“限额国”和“非限额国”,意在限制以意大利人为代表的南欧和东欧移民。此外,该法案还几乎完全禁了止来自中东和东亚的移民。而使用1890年的各国移民人口作为基数,也使得大量试图逃离东欧地区迫害的犹太人无法移民美国。


1943年,《马努森法案》正式将《排华法案》废除。1952年,《移民与国籍》法通过(杜鲁门总统行使否决权后被国会推翻),此法案首次将零散的移民法规进行收束总结,建立了“技术移民”的概念,也是今天美国移民法规的最初形态。此法案将移民限额设为每年27万,并且给予了联邦政府遣返从事“颠覆政权”活动的移民的权力。由于此时还是麦卡锡主义当道的冷战初期,该法案还禁止与共产主义有任何瓜葛的人士入境。


1965年,随着人们对老旧的移民系统的批判声不断高涨,国会通过了《1965移民与国籍法》,对1952年的法律做出了重大改革。该法案废弃了1921年《紧急限额法》通过以来一直实施的移民配额制度,并且设立了新的签证系统,鼓励技术移民和美国公民与永久公民的亲属进行移民。美国现有的移民法律框架仍然依赖于《1965移民与国籍法》,近年来不断有政治家尝试彻底革新美国过时的移民法,但均未取得决定性的成功。


RAISE法案正是共和党阵营最新的尝试。起草者卡顿表示,该法案将提高美国人民的工资,创造就业,并给每个美国公民一个致富的机会。特朗普总统则在公布这一法案的演讲中称它将把美国“放在第一位”,并展示自己和立法者们对困难的美国家庭的关心。


但是,这个法案实际可能带来的效果要比上述主张要有争议得多。

RAISE对合法移民的影响

RAISE法案对于希望移民美国的外国人实际上意味着什么呢?首先,它会将合法移民的限额从现在的每年近百万削减为50万,其中亲属移民的份额被大幅削减。该法案采用积分制审核标准,积分最高的申请者们可获得每年14万的积分名额。积分根据申请者的年龄、教育水平、英语能力、收入水平、投资规模以及杰出成就进行加分计算,超过一定标准即可申请,积分最高者优先获得名额。从积分的具体算法来看,这套移民体系主要青睐22岁至35岁、高学历、英语水平高、收入水平高、投资规模大及曾获杰出成就的申请者。


此外,如果申请者和配偶同时申请,配偶积分比申请者积分高或相同时以申请者积分为准,而配偶积分比申请者积分低时两人的积分须结合计算,公式为:申请者积分x70% +配偶积分x30%=总分。也就是说,此法案对移民申请者的配偶资历也有一定的要求。


现有的绿卡项目中,约有15%的申请为基于在美就职的申请,RAISE法案的14万人名额与这个数字相仿,但投资移民也加入了竞争行列,并且大大提高了低技能劳工的申请难度。同时,除了子女和配偶之外,其他的亲属绿卡申请渠道被完全截断。该法案中,父母仅能以“看护”为由申请临时签证,而且没有提及与兄弟姐妹、祖父母移民相关的任何渠道。

RAISE法案是否对美国经济有益?

从出发点来看,RAISE法案的意图在于减少低技能移民与本土的低技能劳动力之间的竞争,同时增加高技能移民的数量。但是,RAISE法案可能带来的效果却颇有争议。


特朗普政权主要倚靠哈佛经济学家乔治·博尔哈斯的研究结果来试图说明这一法案的正面效益。他的移民研究表明,虽然移民对美国经济有益,但其带来的竞争使得低技能美国劳工的工资降低,在局部地区使得这些美国人的生活变得更加困难。但加州戴维斯大学的经济学家乔瓦尼·佩里表示,不少学者都认为技术革新等其他因素是低技能劳工薪水下降的主要原因,而低技能移民所带来的负面影响接近于零。环球发展中心的发展经济学家迈克尔·克雷门斯也表示“劳动力供应上升,薪水就会下降”这个概念在现实环境中往往是不适用的,因为低技能移民只会占据低于美国人生活水准的低薪工作,而这些工作在移民离开后往往只会被自动化机械所取代。


抛开有关移民对美国影响的争议不谈,RAISE法案实际增加技能移民和杜绝非法移民作假申请入籍的能力似乎也十分有限。根据卡托研究所的艾利克斯·诺拉斯特的研究,RAISE法案在增加高技能移民上预计效果微乎其微,而其最终的实际作用将会是通过削减包括投资移民和亲属移民在内的其他合法移民手段来增加就业移民的总数。归根结底,RAISE法案下,由于积分名额较少,就业移民的总数不增反降,合法移民数量主要减少在其他方面。而假结婚的现象实际上也无法通过RAISE法案的实施而解决,因为与美国公民结婚申请绿卡并不需要计算积分。RAISE法案下,假结婚和政治庇护的移民机制照样存在,只是获得的名额减少,将其杜绝仍然需要执法部门的努力。


RAISE法案还将设立每年5万人的难民移民上限,并且取消每年通过抽签形式向5万名少数族裔申请者(多来自非洲国家)提供绿卡的“多样性签证彩票”项目。这与特朗普和一些右翼政治家在大选期间所主张的“美国第一,难民靠边”的政治立场基本吻合。美国现在每年接纳的合法移民人数所占总人口的比例约为0.3%,在经济合作与发展组织国家中属于较少,仅好于接纳移民较少的日本、墨西哥、韩国和葡萄牙。在2013年,RAISE法案效法的加拿大每年接纳的移民占总人口的0.74%,而澳大利亚则接纳了相当于总人口1.1%的新移民。加拿大预计于今年接纳30万移民,占总人口的0.85%,并且有意在将来增加50%的移民人数,额外接纳15万人。


无疑,加拿大和澳大利亚的移民法规值得美国学习,因为在经过不断修改之后,这两个国家的移民法规更加完善,甄选出的移民素质较高,并且融入本土环境的能力也较强。RAISE法案的积分制度借鉴了加拿大和澳大利亚移民法规的优点,但在家属移民方面却有矫枉过正之嫌。诚然,当今的美国移民法规允许新移民的家属链条式地申请入籍,大大增加了新移民素质的不确定性,但像RAISE法案这般将家属移民的名额整体削减,直接取消申请人父母移民渠道的做法实属“简单粗暴”。

RAISE法案政治前景黯淡

共和党起草的这个法案要在国会得到两党支持是一件几乎不可能的事。实际上,RAISE法案诞生于2017年2月13日,主笔人是佐治亚州参议员大卫·珀杜和阿肯色州参议员汤姆·卡顿。最初版本在提交至参议院司法委员会后便被搁置,而最新版本则是在特朗普的大力支持下才于本月初重新登场。


但是,来自白宫的支持仍然无法改变这个法案惨淡的前景。


首先,对于如此大幅度的合法移民缩减,民主党一定会全面抵制。而在参议院总体对此法案进行投票之前,参议院司法委员会必须对其进行投票认可。这意味着共和党必须在目前有11名共和党和9名民主党成员的司法委员会中拿到11票。然而在法案公布之后,司法委员会中的林赛·格雷厄姆和杰夫·弗雷克均对之表示反对。弗雷克在接受记者采访时称他不认为大幅减少合法移民的数量是个明智的举措,格雷厄姆则表示这一法案将会对他所代表的南卡罗莱纳州的经济造成“毁灭性”的打击,因此无法支持。格雷厄姆还讽刺地说道:“除此之外,这主意不错。”


格雷厄姆和弗雷克均是参与起草2013年《2013边境安全、经济机会以及移民现代化法案》的八名参议员中的一份子。这一法案如果实施也将采取积分制的移民系统,并且还将为非法移民提供成为公民的渠道,同时添加4万名边境巡逻人员阻止新的非法移民入境。除此之外,此法案还和RAISE法案一样取消了“多样化签证彩票”,并为理工科毕业生提供了更多的签证和入籍机会。与RAISE法案不同的是,该法案当年受到了来自于民主共和两党的支持,在参议院以68-32的票数得以通过。然而它却因为政治原因而被共和党掌握的众议院完全无视,遭到搁置后处于名存实亡的状态。


弗雷克和格雷厄姆的反对意味着司法委员会中反对RAISE法案的参议员目前至少有11位,也意味着该法案无法进入参议院的正式议程。而即便该法案成功得到共和党多数领袖米奇·麦康奈尔的青睐并得以通过“推进动议”(motion to proceed)进入参议院议事厅,它也面临着更多共和党的反对,其中至少包括公开发表反对意见的威斯康辛州参议员罗恩·詹森。他在8月2日法案公布之后表示,尽管自己支持积分制移民体系,但美国的经济发展需要合法移民所带来的劳动力。


即便共和党凑齐了在参议院的最后投票程序中通过RAISE法案所需的50票,他们也无法在不对这一法案进行大幅度修改的情况下凑齐“辩论终结”(invoke cloture)所需的60票。没有这60票,那么坚决反对这一法案的民主党即可发动议事阻挠(filibuster),彻底阻止这个法案进入投票程序。如此看来,现阶段此法案只能代表共和党内一部分政治家的立法意图,其具体内容很难真正实施。

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